Consiglio di Stato, Sezione IV, Sentenza n. 5902 del 27.8.2019
Nota professionale
La disciplina dei centri commerciali in Lombardia – 1° parte
La IV sezione del Consiglio di Stato ha recentemente reso un’importante sentenza, la n. 5902 del 27/08/2019, pronunciandosi su un ricorso in appello concernente la classificazione delle strutture commerciali in relazione alle varie tipologie dimensionali.
La pronuncia in discorso illustra la disciplina dei centri commerciali in Lombardia riconducendola nell’alveo della tutela della concorrenza – materia che l’articolo 117 della Costituzione assegna alla legislazione esclusiva dello Stato – ed analizzando il conseguente atteggiarsi del rapporto tra fonte statale e normativa regionale.
La cornice legislativa che disciplina le differenti tipologie di strutture commerciali è rappresentata dal D.lgs. n. 114 del 1998, il quale all’art. 4, comma 1 opera la seguente distinzione basata sul criterio dimensionale:
– alla lettera d), definisce gli “esercizi di vicinato”, ovvero quelli aventi superficie di vendita non superiore a 150 mq nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti e a 250 mq nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti”;
– alla lettera e), descrive la “media struttura di vendita”, rappresentata dagli esercizi aventi superficie superiore ai limiti di cui al precedente punto d) e fino a 1.500 mq nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti e a 2.500 mq nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti;
– alla lettera f), stabilisce che rappresentano “grandi strutture di vendita” gli esercizi aventi superficie superiore ai limiti di cui al punto e);
– da ultimo, alla lettera g), viene fornita la definizione del “centro commerciale”, quale media o grande struttura di vendita nella quale più esercizi commerciali sono inseriti in una struttura a destinazione specifica e usufruiscono di infrastrutture comuni e spazi di servizio gestiti unitariamente.
Passando all’analisi della normativa regionale, la delibera di Giunta regionale lombarda n. 1193 del 20 dicembre 2013, occupandosi di dettare – in attuazione dell’art. 4, comma 4, L.r. n. 6 del 2010 (recante il “Testo unico delle leggi regionali in materia di commercio e fiere”) – le disposizioni finalizzate alla valutazione delle istanze per l’autorizzazione all’apertura o alla modificazione delle grandi strutture di vendita, definisce “struttura di vendita organizzata in forma unitaria” la “media o grande struttura di vendita nella quale due o più esercizi commerciali siano inseriti in un unico complesso urbanistico-edilizio organizzato in uno o più edifici, nella medesima area o in aree contigue, destinato in tutto o in parte alle attività commerciali, anche composto da più edifici aventi spazi di distribuzione funzionali all’accesso ai singoli esercizi e con spazi e servizi gestiti anche unitariamente”.
In tale definizione ricomprende e riconduce poi due ulteriori figure, ovvero il centro commerciale – a sua volta classificabile quale centro commerciale aggregato, centro commerciale multifunzionale ovvero Factory Outlet Centre (FOC) – ed il parco commerciale.
La pronuncia in discorso interviene al fine di dirimere i punti controversi derivanti da tale cotesto normativo, posto che la disciplina nazionale conosce la sola figura del “centro commerciale”, quale “struttura a destinazione specifica” connotata da “infrastrutture comuni e spazi di servizio gestiti unitariamente”, mentre la regolamentazione della Regione Lombardia enuclea ulteriori categorie.
Sul punto il Collegio ha statuito che “siffatta disciplina regionale deve essere letta sulla base dei generali principi stabiliti da quella statale” ed interpretata “in maniera coerente con la cornice scolpita a monte dalla disciplina statale”, partendo dalla necessaria premessa per la quale la disciplina di regolamentazione del commercio, laddove si estenda sino alla perimetrazione definitoria ed alla conseguente regolamentazione autorizzativa, operativa e gestionale delle strutture di vendita al pubblico, determina un diretto impatto in tema di concorrenza, la cui tutela è materia di esclusiva competenza legislativa statale.
Da tale considerazione discende uno dei postulati cardine della sentenza de qua, destinato ad avere notevoli implicazioni in concreto: posto che la tutela della concorrenza si svolge anche mediante l’individuazione del livello massimo di adempimenti amministrativi necessari , su tutto il territorio nazionale, per l’apertura di nuove strutture e ritenuto che l’introduzione, da parte della disciplina regionale, di classificazioni tipologiche ulteriori rispetto a quelle statali può potenzialmente comportare un appesantimento degli oneri burocratico-amministrativi, “la normativa regionale deve essere interpretata in maniera tale da non determinare l’ascrizione del carattere di “grande struttura di vendita” o, comunque, di struttura lato sensu “complessa” a strutture che, secondo la legge dello Stato, non lo sarebbero”.