Accordo tra enti pubblici: principi Corte Giustizia

Accordo tra enti pubblici e procedure a evidenza pubblica: applicati i principi della Corte di Giustizia per stabilire la legittimità di un accordo di collaborazione istituzionale Commento a Tar Milano, Sezione Prima, 24 ottobre 2013, n. 2361 L’Ordine degli Ingegneri di una provincia lombarda ha impugnato, davanti al Tribunale Amministrativo Regionale di Milano, gli atti con i quali un’Unione di Comuni ha stipulato un accordo con il Politecnico di Milano avente ad oggetto una collaborazione istituzionale volta alla ricerca ed analisi propedeutica alla progettazione del Piano di Governo del Territorio dell’Unione. Deducono i ricorrenti che l’Unione dei comuni abbia inteso eludere i principi della libera concorrenza, di cui al Trattato UE, affidando l’incarico direttamente, senza pubblicità e trasparenza ed in contrasto con i canoni di efficacia ed efficienza, i quali impongono una selezione tra le migliori offerte anche in conformità al principio di buon andamento della P.A. Tali prestazioni (ricerca per le attività di analisi ambientale di progettazione del Piano di Governo del Territorio), sostiene l’Ordine degli Ingegneri, rientrerebbero nei “servizi” di cui all’Allegato II A del Codice dei Contratti Pubblici ed in particolare al n. 12, il quale si riferisce in particolare ai “servizi attinenti all’urbanistica alla paesaggistica ed ai servizi affini di consulenza scientifica e tecnica”. Quanto sopra qualificherebbe la convenzione quale un contratto a prestazioni corrispettive, e non quale accordo di collaborazione dal carattere sinergico e regolato economicamente dalla sola copertura dei costi; proprio la presenza di un corrispettivo sarebbe l’elemento sintomatico della qualificazione dell’accordo alla stregua di un appalto pubblico da assoggettare, pertanto, alla relativa disciplina di cui al Codice dei Contratti. Sulla precisa questione si è pronunciata la Corte di Giustizia con sentenza del 19.12.2012 (C-159/11) la quale ha elaborato i seguenti principi in materia:

1. l’affidamento senza gara contrasta che le norme ed i principi comunitari sull’evidenza pubblica quando ha ad oggetto servizi che “ricadono, secondo la loro natura effettiva, nell’ambito dei servizi di ricerca e sviluppo di cui all’allegato II A, categoria 8, della direttiva 2004/18, oppure nell’ambito dei servizi di ingegneria e dei servizi affini di consulenza scientifica e tecnica”;
2. al contrario, non sussiste obbligo di gara pubblica nel caso in cui tali contratti “istituiscano una cooperazione tra enti pubblici finalizzata a garantire l’adempimento di una funzione di servizio pubblico comune”;
3. non si applicano le norme del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici qualora i contratti in questione siano stipulati esclusivamente tra enti pubblici e che l’istituita cooperazione “sia retta unicamente da considerazioni ed esigenze connesse al perseguimento di obiettivi di interesse pubblico e che non sia tale da porre un operatore privato in una situazione privilegiata”;
4. la disciplina dell’Unione in materia di appalti pubblici osta ad una normativa nazionale che autorizzi la stipula di un contratto tra enti pubblici, al fine di istituire una cooperazione che non sia retta dai principi di cui al precedente punto; spetta al giudice del rinvio verificare che l’accordo sia retto dai principi sopra delineati.

Alla luce della pronuncia della Corte di Giustizia, e di una successiva ordinanza del 16.05.2013 (C-564/11) con la quale sono state ribadite dette statuizioni, l’accordo intervenuto tra l’Unione dei Comuni ed il Politecnico è stato ritenuto legittimo dal Tribunale Amministrativo, anche alla luce del fatto che la redazione dei Piani di Governo del Territorio dei singoli comuni non era ricompresa nell’accordo, in quanto oggetto di separati affidamenti dei singoli enti. Le “ragioni di interesse pubblico” sottese alla convenzione impugnata consentono l’astratta riconducibilità delle prestazioni ivi contenute nell’allegato II A del Codice dei Contratti Pubblici e, di conseguenza, i principi di evidenza pubblica possono essere derogati in ragione dell’accertato rapporto di cooperazione istituzionale. Tale profilo non può, tuttavia, essere assimilato alle impugnate singole determinazioni dirigenziali con cui alcune Amministrazioni, facenti parte dell’Unione dei Comuni, hanno affidato ad un unico professionista l’incarico per la redazione degli atti di PGT del singolo comune. Ciò che è stato posto in essere, secondo il Tar ed in accoglimento delle censure dei ricorrenti, è un artificioso frazionamento degli incarichi tale da far apparire che gli affidamenti rientrassero tra quelli “sottosoglia”, inferiori cioè al limite di € 100.000, in palese violazione dei principi di concorrenza e trasparenza. Gli affidamenti in questione, invece, sono da considerarsi provvedimenti collegati al rapporto di collaborazione instauratosi tra l’Unione ed il Politecnico, e ciò in base ad una serie di indizi che confermano l’avvenuta violazione delle regole della concorrenza e della trasparenza e che per tali ragioni sono illegittimi e vanno annullati, con altresì effetto rilevante sul piano della responsabilità contabile.